ECHR BLOG: A Landmark Judgment: Three Crucial Aspects of CannЕпохальне рішення: три важливі аспекти у справі Каннавачіуоло та інші проти Італії

ECHR BLOG: A Landmark Judgment: Three Crucial Aspects of Cann...: By Dr. Jasmine Sommardal, Associate Editor of the ECHR Blog   On 30 January 2025, the Court delivered a long-awaited judgment in the cas... 30 січня 2025 року Суд виніс довгоочікуване рішення у справі Cannavacciuolo та інші проти Італії (раніше відома як Ді Капріо та інші проти Італії ). Ця справа стосується десятирічного великомасштабного забруднення, спричиненого незаконним скиданням, захороненням і неконтрольованим залишенням відходів, які часто проводяться злочинними організованими групами, у частинах регіону Кампанія, який називається « Terra dei Fuochi » – країна пожеж. У цьому районі проживає близько 2,9 млн осіб. На відміну від попередніх справ Суду щодо проблем відходів у регіоні ( Ді Сарно та інші проти Італії та Локасія та інші проти Італії ), ця справа стосується не неспроможності італійської влади забезпечити збір, обробку та утилізацію відходів, а реагування на постійне явище забруднення, спричинене великомасштабним незаконним видаленням відходів. Cannavacciuolo та інші були названі новаторськими . Це тривалий суд. У цій публікації в блозі стверджується, що три її аспекти заслуговують на особливу увагу: (I) Обмежений locus standi об’єднань і виключений статус жертви осіб, які не проживають на території за межами певних адміністративних областей. (II)Суд застосовує та вперше виявляє порушення права на життя за статтею 2 щодо масштабного забруднення навколишнього середовища. Суд встановив «неминучу небезпеку» для життя без потреби заявникам доводити, що вони особисто зазнали впливу забруднення та у них у них виникли проблеми зі здоров’ям. (III) Суд вперше застосував процедуру пілотного рішення в екологічній справі. I. Обмежений Locus Standi асоціацій і статус жертви окремих осіб Перше центральне питання у справі Cannavacciuolo and Others полягає в тому, що воно встановлює, що м’які вимоги Суду щодо правоздатності асоціацій у контексті зміни клімату застосовуються лише в цій суворо визначеній сфері (пункт 220). Таким чином, він підтвердив посилання Yusufeli İlçesini Güzelleştirme Yaşatma Kültür Varlıklarını Koruma Derneği проти Туреччини (déc.) (п. 41) і Verein KlimaSeniorinnen Schweiz та інші проти Швейцарії на більш м’які критерії, які застосовуються лише в «особливому контексті» зміни клімату (п. 499). Це підтверджує давню прецедентну практику Суду щодо обмеженого статусу асоціацій. З міркувань контролю за реєстром суд нелегко переконати послабити критерії прийнятності. Протягом багатьох років Суд намагався встигати за напливом заяв. Проте, як зазначив суддя Кренц у своїй згодній думці, важко зрозуміти, як аргументи по суті, які виправдовували розширення вимог locus standi для об’єднань у контексті зміни клімату, не могли бути застосовані до ситуації комплексної шкоди навколишньому середовищу з точки зору широкомасштабного забруднення з дифузним ефектом (пункт 6 висновку). У справі KlimaSeniorinnen Суд посилався на глобальний і складний характер зміни клімату, на те, що розподіл тягаря між поколіннями може постати під сумнівом, і що судовий процес може вимагати значних ресурсів, результат якого вплине на багатьох (пункти 489 і 497). Суд також посилався на терміновість, серйозність і серйозний ризик незворотності зміни клімату (пункт 499). Ці обґрунтування часто також застосовуються в контексті сильного та дифузного забруднення навколишнього середовища. Коротше кажучи, Cannavacciuolo та інші вказують на те, що виділення Судом sui generis справ про зміну клімату з точки зору більш м’яких критеріїв правоздатності може бути штучним. Більше того, багато обґрунтувань, використаних у KlimaSeniorinnen для розширення статусу асоціацій, стосувалися не особливо зміни клімату, а питань навколишнього середовища в цілому. У справі KlimaSeniorinnen Суд спирався на Оргуську конвенцію , яка стосується питань навколишнього середовища, прецедентне право СЄС щодо імплементації Орхуської конвенції та порівняльний огляд ролі та правової позиції неурядових організацій у справах навколишнього середовища в державах-членах Ради Європи (пункт 491). Ці юридичні матеріали стосуються статусу асоціацій у питаннях навколишнього середовища, а не лише у сфері зміни клімату. Також слід зазначити, що Суд надав статус жертви лише тим заявникам, які проживали в адміністративних районах, які влада визнала забрудненими (пункт 248). Це було так, незважаючи на складність і географічно далекосяжні наслідки, які може мати забруднення навколишнього середовища, і суттєві висновки про те, що органи влади недостатньо дослідили ці наслідки (параграфи 405, 410-411). Це демонструє, наскільки аргументація Суду в питаннях довкілля може спиратися на встановлення фактів на національному рівні. Обмеження доступу до суду лише на основі адміністративних територій також здається важко узгодженим із природою масштабного забруднення навколишнього середовища, Орхуською конвенцією та висновком МСПЛ щодо транскордонної шкоди. II. Застосування права на життя у справі про масштабне забруднення навколишнього середовища Другий головний аспект справи полягає в тому, що Суд вперше застосував позитивні зобов’язання за правом на життя у справі про масштабне забруднення навколишнього середовища . Це потребує особливої ​​уваги до обґрунтувань для застосування статті 2. Суд застосував вимогу щодо «реального та неминучого» ризику для життя для активації позитивних зобов’язань, термін «реальний» відповідає «наявності серйозної, справжньої та достатньо перевіреної загрози для життя», а «неминучість» передбачає елемент матеріальної та тимчасової близькості (пункт 377, див. також KlimaSeniorinnen) . , пункт 513). Суд вважав , що в матеріалах справи було «достатньо доказів, які свідчать про те, що національні органи влади знали про існування» діяльності щодо незаконного скидання та захоронення небезпечних відходів принаймні з початку 1990-х років і незаконного спалювання принаймні з 2004 року (пункт 387). Органам влади також було відомо про зростання рівня раку та смертності, і ця інформація викликала « переконливі prima facie занепокоєння щодо серйозних, потенційно небезпечних для життя наслідків для здоров’я постраждалих громадян» (пункт 388, порівняння та протиставлення Ді Сарно та інші , пункт 108). Суд визнав «існування «досить серйозного, справжнього та підданого перевірці» ризику для життя, щоб задіяти статтю 2 Конвенції та викликати обов’язок діяти з боку влади». Ризик був «неминучим», враховуючи, що «заявники проживали протягом значного періоду часу в муніципалітетах, які державні органи встановили як такі, що постраждали від явища забруднення, про яке йде мова, яке тривало, було всюдисущим і неминучим протягом десятиліть » (пункт 390). Таким чином, Суд уперше застосував і визнав існування «реального та неминучого» ризику для життя, який походить від забруднення та не повинен проявлятися в умовах, що загрожують життю заявників. Фактична неминучість смерті для кожної людини, таким чином, могла бути досить віддаленою. (Див. аналогічне рішення у справі KlimaSeniorinnen за статтею 8 щодо зміни клімату, пункт 437, а щодо критики та прецедентного права, які вказують на більш вимогливий стандарт неминучості, окрему думку судді Ейке, пункт 60). Особи, які постраждали від забруднення навколишнього середовища, стикаються з багатьма проблемами, шукаючи відшкодування в судах. Один із них – встановлення причинно-наслідкових зв’язків між забрудненням і впливом на здоров’я. Важливо відзначити, що у справі Cannavacciuolo and Others Суд « не вважав необхідним або належним вимагати від заявників продемонструвати доведений зв’язок між впливом ідентифікованого типу забруднення або навіть шкідливої ​​речовини та початком конкретної небезпечної для життя хвороби або смерті внаслідок цього» (пункт 390). Суд також постановив, що « враховуючи те, що загальний ризик був відомий протягом тривалого часу […] той факт, що не було наукової впевненості щодо точних наслідків, які забруднення могло мати на здоров’я конкретного заявника, не може заперечувати існування захисного обов’язку» (пункт 391). Таким чином, Суд чітко розглянув і відхилив необхідність демонструвати вплив забруднення або причинно-наслідковий зв’язок між забрудненням та індивідуальними проблемами зі здоров’ям заявників. У цьому відношенні Суд наголосив на необхідності ефективності конвенційних прав. Це важливе твердження . Це контрастує з іншими справами, пов’язаними із застосуванням статті 2 щодо забруднення навколишнього середовища. У справі «Брінкат та інші проти Мальти » Суд постановив, що хоча всі заявники, крім одного, мали ускладнення зі здоров’ям, пов’язані з впливом азбесту, у них не було діагностовано злоякісну мезотеліому. Крім того, не можна було « стверджувати, що їхній стан є неминучим передвісником діагнозу цієї хвороби, ані що їхній поточний стан є небезпечним для життя». На цих підставах стаття 2 не застосовувалася ratione persone до багатьох заявників (пункт 84). Подібним чином у справі LCB проти Сполученого Королівства Суд не переконався в наявності причинно-наслідкового зв’язку між опроміненням батька радіацією та подальшим розвитком лейкемії у дитини (пункт 39). У справі «Будаєва та інші проти Росії » Суд так само посилався на причинно-наслідковий зв’язок між серйозними адміністративними порушеннями та смертю родича заявників (пункт 158). Позитивні зобов'язання за статтями 2 і 8 часто збігаються в екологічних справах. Питання причинно-наслідкового зв’язку часто постає перед Судом у справах про навколишнє середовище також відповідно до статті 8. Загалом Суд вважає, що коли заявники стверджують, що забруднення негативно впливає на їхнє здоров’я, вони повинні надати докази своєї хвороби та причинно-наслідкового зв’язку між нею та оскаржуваним забрудненням (наприклад, Fägerskiöld проти Швеції (déc.) ). У деяких нещодавніх екологічних справах, пов’язаних зі статтею 8, Суд зробив менш вимогливу оцінку причинно-наслідкового зв’язку, але все ще часто надавав їй значення. Суд постановив, що хоча «через відсутність медичних доказів не можна стверджувати, що забруднення внаслідок кризи поводження з відходами обов’язково завдало шкоди здоров’ю заявників», наявні докази свідчать про те, що значний вплив відходів зробив заявників більш уразливими до різних захворювань ( Locascia та інші , пункт 130; див. також Kotov and Others v. Russia , пункт 107). У справі Tătar проти Румунії Суд також постановив, що заявники не довели причинного зв’язку між впливом ціаніду натрію та астмою. Проте існування серйозного та істотного ризику для здоров’я породило позитивне зобов’язання держави вжити розумних та адекватних заходів, здатних захистити право на повагу до приватного життя та житла та, загалом, мати здорове та захищене довкілля (параграф 107, див. також Fadeyeva проти Росії , пункт 92). У справі Cannavacciuolo та інші Суд прямо відмовився прийняти логіку доведення зв’язку між забрудненням і погіршенням стану здоров’я заявників. Він визнав існування «реального та неминучого» ризику для життя, який став причиною застосування статті 2. Вперше в судовій практиці Суду такий ризик виник через вплив забруднення, яке не потрібно було доводити для кожної окремої особи, або проявлятися в умовах, що загрожують життю заявників. Що стосується наступної оцінки по суті, слід звернути увагу на наступні моменти. Суд, як правило, надає дискрецію щодо позитивних зобов’язань у таких справах. Вихідним пунктом є те, що « вибір засобів у принципі є питанням, яке входить до межі розсуду Договірної Держави» (пункти 381, 396). Проте Суд постановив, що органи влади були зобов’язані: · всебічно оцінити явище забруднення шляхом визначення постраждалих територій та характеру та ступеня забруднення; · вжити заходів для управління будь-яким виявленим ризиком; · дослідити вплив забруднення на здоров'я людей, які проживають на постраждалих територіях; · вживати заходів щодо протидії незаконному захороненню, захороненню та спалюванню відходів; і · надати особам, які проживають на постраждалих територіях, своєчасну інформацію, яка дозволить їм оцінити ризики для свого здоров'я та життя (п. 395). Суд переглянув і визнав недостатніми заходи, вжиті органами влади щодо управління ризиками (пункти 412-423), дослідження впливу на здоров’я (пункти 424-430), боротьби з незаконним скиданням, захороненням і спалюванням відходів (пункти 431), моніторингу з боку правоохоронних органів (пункти 432-434), кримінальних розслідувань і судових розглядів (пункти 435-447), управління циклом відходів (параграфи 448-453) та надання інформації (параграфи 454-458). Суд підкреслив, що затримка влади була неприйнятною (параграфи 460-462). Загалом не було встановлено, що держава зробила все, що від неї могло вимагатися, щоб захистити життя заявників (пункт 465). Суд констатував невиконання державою своїх позитивних зобов’язань через відсутність систематичного, скоординованого та комплексного реагування на проблему (параграфи 396-468). III. Використання процедури пілотного рішення Третій центральний елемент полягає в тому, що Суд застосував процедуру пілотного рішення в контексті екологічної шкоди. У ньому надано детальні вказівки щодо заходів, які мають бути здійснені італійською владою протягом двох років, включаючи i) комплексну та скоординовану стратегію вирішення проблеми, що містить чіткі часові рамки для її впровадження та необхідні ресурси (параграфи 494-498); ii) механізм незалежного моніторингу (пункт 499); і iii) публічна платформа з усією актуальною інформацією щодо проблеми (пункт 500). Це відкриває новий шлях і може підкреслити серйозність теми. Після її запровадження Суд використовував процедуру пілотного рішення відносно економно. Пілотні рішення в основному стосувалися надмірної тривалості проваджень, тривалого виконання судових рішень і відсутності їх виконання в національних судових системах, схем реституції або компенсації за втрачене майно в перехідному контексті та нелюдського та/або такого, що принижує гідність, утримання під вартою. Суд також застосував процедуру пілотного рішення щодо виборчих прав і щодо захисту верховенства права ( інформаційний лист Секретаріату ). Використання процедури пілотного рішення у справі про забруднення навколишнього середовища є безпрецедентним. Процедура пілотного рішення дозволила Суду вказати дещо більш детально необхідні загальні заходи, необхідні для вирішення проблеми забруднення. Питання засобів правового захисту вважаються великим викликом для Суду, особливо у справах навколишнього середовища, таких як зміна клімату. Обсяг і загальність зобов'язань щодо виправлення може мати особливе значення в цьому контексті ( Auz ). Проте Суд часто обмежується декларативними висновками з можливим призначенням справедливої ​​сатисфакції. Традиційний підхід Суду до засобів правового захисту та виконання його рішень насправді полягає в тому, що « його рішення мають, по суті, декларативний характер, і що, загалом, саме відповідна держава має вибирати, під наглядом Комітету міністрів, засоби, які будуть використані у її національному правопорядку для виконання свого зобов’язання за статтею 46 Конвенції, за умови, що такі засоби сумісні з висновками, викладеними в Рішення суду» ( Marckx проти Бельгії , п. 58; наприклад, Varga та інші проти Угорщини , п. 101). Протягом останніх десятиліть практика Суду зазнавала змін у бік менш декларативного підходу ( Келлер і Марті , Коландреа , Ліч , Сісіліанос ). Суд загалом вказав на необхідність виправлення, наприклад очищення території, у справах про навколишнє середовище ( Cordella та інші проти Італії , пункт 182). Тим не менш, до тих пір, поки Cavannacciuolo та інші не відмовилися застосовувати процедуру пілотного рішення в екологічних справах. У справі «Корделла та інші проти Італії » йдеться про технічну складність заходів, необхідних для дезактивації відповідної території, що належить до компетенції національних органів влади (пункт 180). У справі KlimaSeniorinnen Суд так само постановив, що через « складність і характер питань, що розглядаються, Суд не може бути детальним або директивним щодо будь-яких заходів, які необхідно вжити для ефективного виконання цього рішення» (пункт 657). Суд встановив низку заходів, які має вжити уряд-відповідач. Таким чином, Cannavacciuolo and Others показує, що поширення пілотної процедури «за межі інтересів окремого заявника» може включати занепокоєння, безпосередньо пов’язані з навколишнім середовищем, незважаючи на те, що законодавство про права людини наголошує на шкоді, спричиненій екологічними проблемами ( Redgewell ; див., наприклад, Kyratos v. Greece , пункт 52). Суд , наприклад, прямо посилався на важливість «дезактивації територій, які постраждали від забруднення навколишнього середовища, про який йдеться», і забезпечення безпеки забруднених територій (пункт 498). З точки зору порівняння, встановлені загальні заходи не були особливо нав’язливими. Комітет з прав людини ( Портільйо Касерес проти Парагваю та Беніто Олівейра та інші проти Парагваю ) та Міжамериканський суд з прав людини ( Спільнота Ла Оройя проти Перу , Народи Калінья та Локоно проти Суринаму , див. також Перес-Леон-Асеведо ) вимагали значно більш жорстких засобів правового захисту. Існує багато можливих пояснень існуючих відмінностей у втручанні правозахисних органів між органами з прав людини. Використання Судом пілотного рішення для таких розробок може надати певну підтримку поясненню того, що правовий аспект прецедентного права Суду розвивається там, де «правовий запас» для вказівки на загальні заходи для виконання прецедентного права може бути дещо ряснішим: це відбулося відповідно до статті 46, а не відповідно до статті 41. Крім того, зазначені загальні заходи можуть «компенсувати» відсутність широкого індивідуального доступу до Суду, одночасно наголошуючи на субсидіарності та управлінні власною справою. У справі Cannavacciuolo and Others зазначені заходи включають, серед іншого, « заходи, спрямовані на виявлення територій, уражених незаконною практикою утилізації відходів, і оцінку характеру та ступеня їх забруднення» (пункт 495), а також « заходи щодо оцінки постраждалих ділянок, окрім тих, що розташовані на сільськогосподарських угіддях, здійснюються комплексно та скоординовано» (пункт 496). Саме відсутність таких оцінок призвела до того, що деякі з окремих заявників втратили статус жертви ratione personae (параграфи 248-249). Нарешті, використання процедури пілотного судового рішення у справі Cannavacciuolo and Others може дати нове розуміння того, якою може бути основна системна чи структурна проблема, що спонукає до застосування статті 46. Суд постановив, що порушення виникло внаслідок широкомасштабного явища забруднення, яке відбувалося протягом десятиліть у спосіб, який часто описують як «систематичний», і що була системна неспроможність належним чином відповідати цьому забрудненню з точки зору своєчасності та вжитих заходів (пункт 490). Примітно, що виявлена ​​системна проблема була пов’язана з недостатністю та запізнілістю реагування національних органів влади на проблему, а не з неефективним виконанням попередніх рішень. Однією з цілей процедури пілотного рішення є сприяння ефективному виконанню рішень Суду ( Suljagić проти Боснії та Герцеговини , пункт 61; Olaru та інші проти Молдови , пункт 50). Багато пілотних рішень відображають наявні труднощі або небажання коригувати національну практику у відповідь на рішення Суду ( Грінс і М.Т. проти Сполученого Королівства ; Бурдов проти Росії (№ 2) , п. 134; В. Д. проти Бельгії , п. 161-162; Торреджані та інші проти Італії , п. 88; Нешков та інші проти Болгарії , п. 268). Хоча бездіяльність у відповіді на рішення Суду не завжди лежала в основі застосування процедури пілотного рішення (наприклад, Курич та інші проти Словенії , пункти 410-411), Суд у більшості пілотних рішень посилається на той факт, що він уже виявив порушення Конвенції в численних подібних заявах або навіть другий набір порушень щодо тих самих заявників ( Broniowski проти Польщі , п. 189; Бурдов проти Росії ( № 2 ) , п . 319-320 . У справі Cannavacciuolo та інші попереднє залучення механізму контролю за Конвенцією не було частиною виявлення системної проблеми. Висновок Cannavacciuolo та інші – це багате судження, яке ще потребує більш детального аналізу. Проте в цьому дописі стверджується, що три аспекти заслуговують на особливу увагу. По-перше, Суд не бажав застосовувати більш м’які вимоги правоздатності асоціацій, що вказує на певну штучність в обґрунтуваннях KlimaSeniorinnen щодо виділення питань зміни клімату в цьому відношенні. Він також обмежив статус жертви осіб, які не проживають за межами певних адміністративних районів, навіть незважаючи на те, що органи влади були винні в тому, що не ретельно оцінили територіальний вплив забруднення. По-друге, Суд вперше застосував позитивні зобов’язання за правом на життя у справі про масштабне забруднення навколишнього середовища. Суд визнав безпосередній ризик для життя, не потребуючи від заявників доводити, що вони особисто зазнали впливу забруднення та у них у них у них виникли проблеми зі здоров’ям. Хоча це потенційно може передбачати досить надуману «неминучість» фактичної загрози життю заявників, воно дає важливу відповідь на практичні виклики, пов’язані зі зверненням до судів за захистом довкілля. По-третє, в екологічній справі вперше було застосовано процедуру пілотного судового рішення. Це дозволило Суду дещо більш детально визначити необхідні загальні заходи, необхідні для вирішення проблеми забруднення. Це може бути маленьким кроком до подальшої уваги до навколишнього середовища в системі, яка в першу чергу наголошує на шкоді, заподіяній окремим особам. Таким чином, справа значно сприяє судовій практиці Суду у справах довкілля.